Раздел второй. Структура права
Некоторые авторы, работающие на стыке права, политической науки и науки управления, давно уже делали попытки изучения норм публичного права. Однако поскольку речь шла о материях, тесно связанных с различными политическими режимами и национальными управленческими структурами, эти попытки не имели серьезного практического значения. Не составляло большого труда описать и даже подвергнуть критике действующие институты и дать правителям соответствующие рекомендации. Но такого рода работа уже по самой логике вещей существенно отличалась от того, что совершили университеты в области частного права.
Новые перспективы для развития публичного права открылись тогда, когда во многих странах восторжествовала доктрина, утверждавшая примат разума и существование естественных прав человека, что повлекло создание в этих странах демократического режима. Тогда выявилась необходимость реализовать на практике то, что доселе было лишь идеалом: государство, не управляемое более монархом, помазанником божьим, должно было получить разумную организацию и при этом особенно важно было действенным образом оградить естественные права граждан от злоупотреблений власти. Еще более насущной стала эта потребность в XX веке, когда "полицейское государство" прошлого уступило место "государству благоденствия", стремящемуся создать новое общество и оказавшемуся перед лицом все возрастающего числа задач.
Остро встала проблема, каким образом удержать в рамках и проконтролировать эту многогранную деятельность, которая по логике вещей требует неограниченной власти. Органы управления руководят социальным и экономическим развитием страны, устанавливают ограничения права собственности, регламентируют профессиональную деятельность, выдают разрешения и лицензии, жалуют льготы. Как согласовать все это с принципами свободы и равенства, гарантии которых не менее важны? И как, не тормозя деятельность этих органов, обязать их учитывать частные интересы, защищаемые конституцией?